Балтийский регион

Текущий выпуск

Назад к списку Скачать статью Download an article

Реформы местного самоуправления в Эстонии: институциональный контекст, намерения и результаты

Local government reforms in Estonia: institutional context, intentions and outcomes

Аннотация

Реформы местного самоуправления 1989 и 1993 года были нацелены на создание в Эстонии дуалистической модели отношений между центральными и местными органами власти. Такой выбор был основан на опыте и поддержке со стороны стран Северной Европы. Несмотря на то, что с 1993 года формально правовой контекст местного самоуправления не менялся, создание институциональных механизмов дуалистической (или срезанной) иерархии и сильной местной автономии не увенчалось успехом. В первой части статьи основной акцент делается на выявлении основных факторов, которые препятствовали внедрению новой институциональной модели, таких как отсутствие способности оказывать стратегическое влияние на процесс выработки национальной политики, слабое сотрудничество между муниципалитетами, снижение роли и последующее упразднение промежуточного (уездного) уровня управления и др. Во второй части анализируются цели и результаты реформы укрупнения муниципалитетов в 2017 году, теоретические и практические возможности возвращения к дуалистической модели отношений между центром и местным самоуправлением. Анализ опирается на институциональную теорию, которая позволяет объяснить влияние глубоких ценностных установок, а также конкретных политических выборов на логику институционализации местной автономии после реформы 1993 года. Делается вывод, что сохранение прежних глубоких ценностных установок местных элит позволяет предсказать серьезные трудности в достижении ожидаемых результатов реформы 2017 года.

Abstract

The local government reforms of 1989 and 1993 were intended to establish a dual pattern of central-local relations in Estonia. The choice of this model was inspired and supported by the Nordic states. Although the legal framework for local government has remained untouched since 1993, the introduction of institutional mechanisms for strong local autonomy was not a success. The first part of this article seeks to identify the main factors that inhibited the launch of the new institutional model. These were a lack of strategic influence on national policy-making, poor cooperation from local authorities, and the diminishing role of county-level governments and their subsequent liquidation. The second part of the article analyses the objectives and results of the local government amalgamation reform of 2017 as well as the theoretical and practical possibilities to re-establish central-local balances in Estonia. The analysis draws on institutional theory, which explains the effect of deep value patterns and concrete political choices on the institutionalization logic followed after the 1993 reform. It is concluded that the local elites retaining their old value patterns will downplay the effect of the 2017 reform.

Список литературы

1. Ланко Д. А. Тенденции политической интеграции в Эстонской Республике (2006—2015) // Прибалтийские исследования в России : матер. Междунар. науч. конф. / под ред. А. П. Клемешева, Н. М. Межевича, Г. М. Федорова. Калининград, 2016. С. 136—141.

2. Смирнов В. А. Политические элиты Латвии, Литвы и Эстонии: факторы рекрутирования и структурная динамика : монография. Калининград, 2016.

3. Малиновский В. Ю. Эстония: от бывшей советской республики к современному электронному государству // Политические институты и процессы. 2016. № 2. С. 35—40

4. Польша, Литва, Латвия, Эстония: социально-экономическое и политическое развитие : монография / под ред. А. П. Клемешева. М., 2018.

5. Степанова Е. В. Сравнительный анализ реформ местного самоуправления в странах Балтии // Герценовские чтения. 2002. Актуальные проблемы политологии, права и социологии : в 2 ч. СПб., 2003. Ч. 1. С. 15—23.

6. Курочкин А. В., Курочкина Е. О. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы // Полис. Политические исследования. 2003. № 3. С. 89—97.

7. Курочкин А. В., Курочкина Е. О. Сравнительный анализ процессов реформирования местного самоуправления государств Балтийского региона // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 6. Философия, политология, социология, психология, право, международные отношения. 2003. № 3. С. 44—55.

8. Mäeltsemees S. Local Government in Estonia // Decentralisation: Experiments and Reforms / Th. Horvath (ed.). LGI/ OSI, 2000. P. 61—114.

9. Raagmaa G., Stead D. Impacts of European Territorial Policies in the Baltic States. L., 2015.

10. Almann A. The area of responsibility of local government at county level and possibilities for the legal organisation thereof. Tartu, 2008. P. 125—130. URL: https://www.juridicainternational.eu/index.php?id=12693 (дата обращения: 18.05.2019).

11. Lazauskienė A., Astrauskas A., Bandarzewski K. еt al. Substantial share of public affairs under municipality’s responsibility as provided by the Constitutions of Estonia, Latvia, Lithuania and Poland // Przegląd Prawa Publicznego. 2018. № 141 (12). P. 102−117.

12. Olle V., Rauk T. Foreign Administrative Acts: The Case of Estonia // Recognition of Foreign Administrative Acts / Rodriguez-Arana Munoz J. (ed.). Springer, 2016. P. 103−113.

13. Ülper A., Ukrainski K. Shrinking Cities and Processes in Estonia // Shrinking Cities: A Global Perspective / H. W. Richardson, C. W. Nam (eds.). L. ; N. Y., 2014. P. 119−137.

14. Sootla G., Küngas K. Effects of Institutionalisation of local policymaking. The study of Central-Eastern European experience // Tension Between Local Governance and Local Democracy / J. Franzke, M. Boogers, L. Schaap (eds.). The Hague, 2007. P. 52—64.

15. Sootla G., Toots A. Indicators of Local democracy in Estonia // The State of Local Democracy in Central Europe / G. Soos et al. (ed.). LGI/OSI, 2006. P. 163—350.

16. Temmes M., Sootla G., Larjavaara I. Models of Administrative Reform Institutions in Transition Environment. Comparative analysis of Finland, Estonian and Russia. Helsinki, 2004.

17. Sootla G., Lääne S. Responses to the Decline of Local Autonomy in Estonia // Public Sector Dynamics in Central and Eastern Europe / J. Nemec, M. De Vries (eds.). Bratislava, 2013. P. 141—153.

18. Kjellberg F., Reschova J., Sootla G. The Role of Local Autonomy in Democratic and Democratising Societies: The New Local Government Acts in Czech Republic, Estonia and Norway // Nation. State. Power / Jasinska Kania A., Raciborski J. (eds.). Warszawa. 1996. P. 386—409.

19. Sootla G., Kattai K. Estonia: Challenges and Lessons of the Development of Local Autonomy // The Oxford Handbook of Subnational Democracy in Europe. Oxford, 2010. P. 576—595.

20. Thelen K. Historical Institutionalism in Comparative Politics // Annual Review of Political Science. 1999. № 2. P. 369—404.

21. A theory of gradual institutional change / J. Mahoney, K. Thelen (eds.). Explaining Institutional Change. Ambiguity, Agency, and Power. Cambridge, 2009. P. 1—37.

22. Mahoney J., Schensul D. Historical Context and Path Dependence // Oxford Handbook of Contextual Political Analysis / Tilly Ch., Goodin R. (eds.). Oxford, 2006. P. 454—471. doi: 10.1093/oxfordhb/9780199270439.003.0024.

23. Hay C. Constructivist institutionalism // Handbook of Political Institutions. Oxford, 2006. P. 56—74.

24. Hay C. Social Constructivism // Routledge Handbook of Interpretive Political Science / Bevir M., Rhodes R. (eds.). L. ; N. Y., 2016. P. 99—112.

25. Schmidt V. Taking ideas and discourse seriously: explaining change through discursive institutionalismas the fourth ‘new institutionalism’ // European Political Science Review. 2010. Vol. 2, № 1. P. 1—25.

26. Hay C. Political Analysis: A Critical Introduction. L. ; N. Y., 2002.

27. Stark D., Bruszt L. Postsocialist Pathways: Transforming Politics and Property in East Central Europe. Cambridge, 1998.

28. Dowding K. Explaining Urban Regimes // International Journal of Urban and Regional Research. 2001. Vol. 25, № 1. P. 7—19.

29. Ertman T. Birth of the Levithan. Cambridge, 1997.

30. Wollmann H. The Fall and Rise of the Local Community: A Comparative and Historical Perspective // Urban Studies. 2006. Vol. 43, № 8. P. 1419—1438.

31. Knapp A., Wright V. The Government and Politics of France. L. ; N.Y., 2006.

32. Leemans A. F. Changing Patterns of Local Government. The Hague, 1970.

33. Smith G. Politics in Western Europe. A comparative analysis. L., 1972.

34. Klinge M. Baltis Sea World. Helsinki, 2007.

35. Sootla G., Lääne S. Keskvalitsuse ja kohaliku omavalitsuse suhted — Rmt. Eesti poliitika ja valitsemine 1991—2011. Tallinn, 2012. P. 278—324.

36. Zettenberg S. Eesti Ajalugu. Tallinn, 2009.

37 Raud M. Tsentralisatsiooni võidukäik ja selle põhjusi // Maaomavalitsus. 1931. IX (17/18). P. 285—288.

38. Õunapuu E. Maavalitsuste õigustatud olemasolu // Maaomavalitsus. 1931. (3). P. 35—39.

39. Sootla G., Lääne S. Public Administration Developments and Practices in Estonia // Public Administration in Post-Communist Countries. Former Soviet Union, Central and Eastern Europe, and Mongolia / S. Liebert, S. Condrey, D. Goncharov (eds.). Boca Raton, 2013. P. 161—189.

40. Sootla G., Laanes L. Source of institutional integrity and contradictions of county governance: analysing Estonian experience // Transylvanian Review of Administrative Sciences. 2015. Iss. 46 E (October). URL: http://rtsa.ro/tras/index.php/tras (дата обращения: 18.01.2019).

41. Hughes J., Sasse G., Gordon C. Europeanization and Regionalization in the EU’s Enlargement to Central and Eastern Europe. The Myth of Conditionality. L., 2005.

42. Hesse J. Rebuilding the State: Administrative Reform in Central and Eastern Europe // SIGMA paper. 1998. № 23. P. 41—63.

43. Sootla G., Katta K. Institutionalisation of central local relations in Estonia: European impacts // The Europeanization, Regionalization and Decentralization of Small Unitary States: a Comparative Analysis. Universidade do Minho, Braga, Portugal, 2017.

44. Fukuyama F. The Primacy of Culture // Journal of Democracy. Vol. 6, № 1. 1995. P. 7—14.

45. North D. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge, 1990.

46. Triandis H., Gelfand M. Converging measurement of horizontal and vertical individualism and collectivism // Journal of Personality and Social Psychology. 1998. Vol. 74, № 1. P. 118—128.

47. Realo A. Comparison of Public and Academic Discourses: Estonian Individualism and Collectivism Revisited // Culture & Psychology. 2003. Vol. 9, № 1. P. 47—77.

48. Lauristin M. Looking to ourself // Areen. 2001. 23 Aug.

49. Sandberg S. Finnish Power-Shift: The Defeat of the Periphery? // Baldershiem H., Rose L. Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders. N.Y., 2010. P. 42—60.



Reference

1.Lanko, D. A. 2015, Poltical integration tendencies in the Estonian Republic (2006—2015). In: Klemeshev, A. P., Me­zhevich, N. M., Fedorov, G. M. Pribaltijskiye issledovaniya v Rossii, Materials of the International Scientific Conference, 2015, Kaliningrad, p. 136—141 (In Russ.).

2. Smirnov, V. A. 2016. Politicheskie elity Litvi, Latvii i Estonii: faktory rekrutirovania i strukturnaja dinamika [Political Elites of Latvia, Lithuania and Estonia: factors of recruitment and structural dynamics], Kaliningrad, 181 p. (In Russ.).

3. Malinovsky, V. J. 2016, Estonia — from former Soviet republic to modern e-state, Politicheskie instituty i protsesy, no. 2, p. 35—40 (In Russ.).

4. Klemeshev, A. (ed.) 2018, Polsha, Litva, Latvia, Estonia: sotsialno-economicheskoye I polticheskoye razvitie [Poland, Lithuania, Latvia, Estonia: socio-economic and political development], Moscow, 134 p. (In Russ.).

5. Stepanova, E. V. 2003, Comparative Analyses of the Baltic States Local Government Reforms], Herzenovskie chteniya 2002. Aktual’nie problem politologii, prava I sotsiologii, St. Petersburg, p. 15—23. (In Russ.).

6. Kurochkin, A. V., Kurochkina, E. O. 2003, Experience of Municipal Reformation in the States of Baltic Europe, Polis. Politicheskie issledovania [Political Studies], no. 3, p. 89—97 (In Russ.).

7. Kurochkin, A. V., Kurochkina, E. O. 2003, Comparative analysis of the processes of local self-government reforming in the Baltic region, Vestnik Sankt-Peterbyrgskogo gosudarstvennogo universiteta. Seria 6. Filosofia, politologia, sociologia, psyhologia, pravo, mezhdunarodnije otnoshenia, no. 3, p. 44—55 (In Russ.).

8. Mäeltsemees, S. 2000, Local Government in Estonia. In: Horvath, Th. (ed.) Decentralisation: Experiments and Reforms, LGI/ OSI, p. 61—114.

9.Raagmaa, G., Stead, D. 2015, Impacts of European Territorial Policies in the Baltic States, Routledge, 160 p.

10.Almann, A. 2008, The area of responsibility of local government at county level and possibilities for the legal organisation thereof, Centre on Constitutional Justice, Tartu. p. 125—130, available at: https://www.juridicainternational.eu/index.php?id=12693 (accessed 18.05.2019).

11. Lazauskienė, A., Astrauskas, A., Bandarzewski, K., Litvins, G. Olle, V., Lääne, S. 2018, Substantial share of public affairs under municipality’s responsibility as provided by the Constitutions of Estonia, Latvia, Lithuania and Poland, Przegląd Prawa Publicznego, no. 141 (12), p. 102—117.

12. Olle, V., Rauk, T. 2016, Foreign Administrative Acts: The Case of Estonia. In: Rodriguez-Arana Munoz, J. (ed.) Recognition of Foreign Administrative Acts, Springer International Publishing, p. 103−113.

13. Ülper, A., Ukrainski, K. 2014, Shrinking Cities and Processes in Estonia. In: Richardson, H.W., Nam, C.W. (eds.) Shrinking Cities: A Global Perspective, Taylor & Francis, p.119−137.

14. Sootla, G., Küngas, K. 2007, Effects of Institutionalisation of local policymaking. The study of Central-Eastern European experience. In: Franzke, J, Boogers, M, Schaap, Linze (eds) Tension Between Local Governance and Local Democracy, Reed Elseiver (Business), p.52—64.

15. Sootla, G., Toots, A. 2006. Indicators of local democracy in Estonia. In: Soos, G. et. al. (ed.) The State of Local Democracy in Central Europe, LGI/ OSI, p. 163—350.

16. Temmes, M., Sootla, G., Larjavaara, I. 2004, Models of Administrative Reform Institutions in Transition Environment. Comparative analysis of Finland, Estonian and Russia, University of Helsinki, 85 p.

17.Sootla, G., Lääne, S. 2013, Responses to the Decline of Local Autonomy in Estonia. In: Nemec, J., De Vries, M. (eds) Public Sector Dynamics in Central and Eastern Europe, NISPA, p. 141—153.

18. Kjellberg, F., Reschova, J., Sootla, G. 1996, The Role of Local Autonomy in Democratic and Democratising Societies: The New Local Government Acts in Czech Republic, Estonia and Norway. In: Jasinska Kania, A., Raciborski, J. (eds.), Nation. State. Power, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe Scholar, p.386—409.

19. Sootla, G., Kattai, K. 2010. Estonia: Challenges and Lessons of the Development of Local Autonomy. In: The Oxford Handbook of Subnational Democracy in Europe, Oxford, Oxford University Press, p. 576—595.

20. Thelen, K. 1999, Historical Institutionalism in Comparative Politics, Annual Review of Political Science, no. 2, p. 369—404.

21. Mahoney, J, Thelen, K. 2009, A theory of gradual institutional change. In: Mahoney, J., Thelen, K. (eds.) Explaining Institutional Change. Ambiguity, Agency, and Power, Cambridge University Press, p. 1—37.

22. Mahoney, J., Schensul, D. 2006, Historical Context and Path Dependence. In: Tilly, Ch., Goodin, R. (eds) Oxford Handbook of Contextual Political Analysis, Oxford University Press, p. 454—471. doi: 10.1093/oxfordhb/9780199270439.003.0024.

23. Hay, C. 2006, Constructivist institutionalism. In: Handbook of Political Institutions, Oxford University Press, p. 56—74

24. Hay, C. 2016, Social Constructivism. In: Bevir, M., Rhodes, R. (eds.) Routledge Handbook of Interpretive Political Science, Routledge, p. 99—112.

25. Schmidt, V. 2010, Taking ideas and discourse seriously: explaining change through discursive institutionalismas the fourth ‘new institutionalism’, European Political Science Review, vol. 2, no 1, p. 1—25.

26. Hay, C. 2002, Political Analysis: A Critical Introduction, Palgrave Macmillan, 332 p.

27. Stark, D., Bruszt, L. 1998, Postsocialist Pathways: Transforming Politics and Property in East Central Europe, Cambridge University Press, 284 p.

28. Dowding, K. 2001, Explaining Urban Regimes, International Journal of Urban and Regional Research, vol. 25, no 1, p.7—19.

29. Ertman, T. 1997, Birth of the Levithan, Cambridge University Press, 380 p.

30. Wollmann, H. 2006, The Fall and Rise of the Local Community: A Comparative and Historical Perspective, Urban Studies, vol. 43, no 8, p. 1419—1438.

31. Knapp, A., Wright, V. 2006, The Government and Politics of France, London, New York, Routledge, 560 p.

32. Leemans, A. F. 1970, Changing Patterns of Local Government, IUAL, 224 p.

33.Smith, G. 1972, Politics in Western Europe. A comparative analysis, London, Heinemann Educational Books, 403 p.

34. Klinge, M. 2007, Baltis Sea World, Otava, 176 p.

35. Sootla, G., Lääne, S. 2012, Keskvalitsuse ja kohaliku omavalitsuse suhted. — Rmt, Eesti poliitika ja valitsemine 1991—2011, ACTA UNiversitatis Tallinnensis, p.278—324.

36. Zettenberg, S. 2009, Eesti Ajalugu. Tallinn, Tänapäev, 178 p.

37 Raud, M. 1931, Tsentralisatsiooni võidukäik ja selle põhjusi, Maaomavalitsus, IX (17/18), p.285—288.

38. Õunapuu, E. 1931, Maavalitsuste õigustatud olemasolu, Maaomavalitsus, no. 3, p. 35—39.

39. Sootla, G., Lääne S. 2013, Public Administration Developments and Practices in Estonia. In: Liebert, S., Condrey, S., Goncharov, D. Public Administration in Post-Communist Countries. Former Soviet Union, Central and Eastern Europe, and Mongolia, CRC Press, Taylor and Francis Group, p. 161 -189.

40. Sootla, G., Laanes, L. 2015, Source of Institutional Integrity and contradictions of county governance: analysing Estonian Experience, Transylvanian Review of Administrative Sciences, no. 46 E, October, available at: http://rtsa. ro/tras/index.php/tras (accessed 18.01.2019).

41. Hughes, J., Sasse, G. Gordon, C. 2005, Europeanization and Regionalization in the EU’s Enlargement to Central and Eastern Europe. The Myth of Conditionality, Palrgave, 231 p.

42. Hesse, J. 1998, Rebuilding the State: Administrative Reform in Central and Eastern Europe, SIGMA paper, no. 23, p. 41—63.

43. Sootla, G., Kattai, K. 2017, Institutionalisation of central local relations in Estonia: European impacts, International conference «The Europeanization, Regionalization and Decentralization of Small Unitary States: a Comparative Analysis», Universidade do Minho, Braga, Portugal, 13th and 14th of July 2017, 18 p.

44.Fukuyama, F. 1995, The Primacy of Culture, Journal of Democracy, vol. 6, no. 1, p. 7—14.

45. North, D. 1990, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge University Press, 164 p.

46. Triandis, H., Gelfand, M. 1998, Converging measurement of horizontal and vertical individualism and collectivism, Journal of Personality and Social Psychology, vol. 74, no 1, p. 118—128.

47. Realo, A. 2003, Comparison of Public and Academic Discourses: Estonian Individualism and Collectivism Revisited, Culture & Psychology, vol. 9, no. 1, p. 47—77.

48. Lauristin, M. 2001, Looking to ourself, Areen, 23 August.

49. Sandberg, S. 2010, Finnish Power-Shift: The Defeat of the Periphery? In: Baldershiem, H., Rose, L. (eds.) Territorial Choice. The Politics of Boundaries and Borders, Palgrave, p. 42—60.